Używamy plików cookies, by ułatwić korzystanie z naszych serwisów.
Jeśli nie chcesz, by pliki cookies były zapisywane na Twoim dysku zmień ustawienia swojej przeglądarki.  Kliknij "Zamknij" aby zaakceptować naszą politykę.

[Zamknij]

Implementacja dyrektywy audiowizualnej Dlaczego internauci mogli spać spokojnie?

11-04-2011

25 marca 2011 r. Sejm przegłosował ostatecznie poprawki Senatu do nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji wdrażającej do polskiego prawa dyrektywę 2010/13/UE z dnia 10 marca 2010 r. o audiowizualnych usługach medialnych. W wyniku przyjęcia poprawek Senatu z nowelizacji wykreślone zostały wszystkie przepisy odnoszące się do tzw. audiowizualnych usług medialnych na żądanie, co czyni implementację dyrektywy niepełną. Końcowemu etapowi procedury legislacyjnej towarzyszyło niespotykane zainteresowanie społeczne i emocje. Przedsiębiorcy internetowi organizowali konferencje prasowe ostrzegając przed ograniczaniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej, poważne media przypisywały Ministerstwu Kultury oraz Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji zamiar cenzurowania Internetu, na blogach i w serwisach społecznościowych protestowano przeciw ograniczaniu wolności słowa w sieci.

Czy faktycznie istniało niebezpieczeństwo rejestracji wideoblogów i stron internetowych zawierających prywatne filmiki? Czy rzeczywiście nowelizacja zawierała groźby koncesjonowania Internetu? Czy naprawdę wolność słowa i wolności gospodarcze były zagrożone? Niestety większość podnoszonych zarzutów wynikała z głębokiego niezrozumienia trudnej materii i niepełnej lektury przepisów przygotowanych przez Ministerstwo Kultury. Wyjaśnienia wymaga kilka kwestii podstawowych.

Audiowizualne usługi medialne na żądanie

Jednym z podstawowych celów dyrektywy audiowizualnej było objęcie regulacją nie tylko wszystkich linearnych usług telewizyjnych, ale również audiowizualnych usług medialnych na żądanie (on-demand). Preambuła dyrektywy (w motywie 24) wskazuje, że cechą tych usług jest to, że przyjmują one formę quasi-telewizyjną (television-like), to znaczy są skierowane do tych samych odbiorców co przekazy telewizyjne, a ich charakter i sposób dostępu do nich daje użytkownikowi podstawy do oczekiwania ochrony regulacyjnej.

Nowelizacja prawa medialnego została nam narzucona przez przepisy unijne. Ewentualne zastrzeżenia co do istoty regulacji powinny być kierowane zatem w pierwszej kolejności do ustawodawcy wspólnotowego, który i tak wybrał wariant łagodniejszy niż pierwotnie zakładano. Pierwsze przymiarki do dyrektywy przewidywały objęcie regulacją wszystkich materiałów audiowizualnych dostępnych w sieci, dopiero później ograniczono zakres zainteresowania – wbrew wstępnemu stanowisku dużych krajów, takich jak Niemcy czy Francja – wyłącznie do medialnych usług na żądanie.

Dyrektywa oparta jest na tzw. zasadzie neutralności technologicznej, zgodnie z którą należy zapewnić odbiorcom podstawowy zakres ochrony, niezależnie od technicznego sposobu dostarczania treści audiowizualnych. Usługi na żądanie mogą być świadczone przez Internet, sieci kablowe, platformy satelitarne lub w jakikolwiek inny sposób, np. za pomocą sieci mobilnych. Ochrona widza w każdym z tych przypadków powinna być taka sama.

Motyw 11 preambuły dyrektywy dodatkowo wyraźnie wskazuje, iż konieczne jest stosowanie do wszystkich audiowizualnych usług medialnych (a więc zarówno rozpowszechniania telewizyjnego jak i audiowizualnych usług medialnych na żądanie) przepisów skoordynowanych co najmniej w stopniu podstawowym.

Zgodnie z zasadą stopniowalnej regulacji (motyw 58 preambuły dyrektywy) usługi na żądanie, z uwagi na fakt, iż wywierają mniejszy wpływ na społeczeństwo niż tradycyjna telewizja, powinny być regulowane jedynie w stopniu minimalnym.

Te podstawowe i minimalne przepisy, które Polska jest zobowiązana wprowadzić do swojego porządku prawnego, mające zastosowanie do wszystkich audiowizualnych usług medialnych (w tym usług na żądanie) to m. in.:

  • obowiązki informacyjne (zawarte w art. 5 dyrektywy);
  • zakaz prezentowania treści nawołujących do nienawiści ze względu na rasę, płeć, religię lub narodowość (art. 6);
  • obowiązek ułatwiania dostępu do usług medialnych dla osób z upośledzeniami wzroku lub słuchu (art. 7);
  • zakaz reklamowania wyrobów tytoniowych, alkoholu, produktów i zabiegów leczniczych oraz prezentowania spotów reklamowych mogących wyrządzić małoletnim fizyczną lub moralną szkodę (art. 9);
  • właściwe oznaczanie przekazów sponsorskich (art. 10) i lokowania produktów (art. 11).

Dyrektywa zawiera również przepisy dotyczące wyłącznie usług medialnych na żądanie:

  • ochrona małoletnich przed treściami dla nich szkodliwymi (art. 12)
  • promowanie utworów europejskich oraz dostępu do nich poprzez udział finansowy produkcji utworów europejskich i zakupie praw do nich lub eksponowaniu tych utworów w katalogach usług na żądanie (art. 13)

Nie są to wymagania, których przestrzeganie ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i utrudnia nowym podmiotom wchodzenie na rynek.

Zakres przedmiotowy nowej regulacji

Dyrektywa definiuje również pojęcie audiowizualnej usługi medialnej, jak również audiowizualnej usługi medialnej na żądanie, które wyznaczają granice stosowania jej przepisów. Ustawa z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw, przyjęta niemal jednogłośnie przez Sejm (416 głosów za, 0 przeciw, 1 wstrzymujący się) wiernie oddała literę i ducha dyrektywy w tym względzie.

Zgodnie ze skreślonym przez Senat art. 4 pkt 7 w/w ustawy, audiowizualną usługą medialną na żądanie jest usługa medialna świadczona w ramach działalności gospodarczej umożliwiająca odbiór audycji audiowizualnych w wybranym przez odbiorcę momencie, na jego zamówienie, w oparciu o katalog ustalony przez dostawcę tej usługi.

Przytoczoną definicję należy czytać w całości. Aby można było mówić o spełnieniu jej przesłanek i zostać objętym regulacją ustawy należało:

  1. świadczyć usługę medialną,
  2. robić to w ramach działalności gospodarczej,
  3. posiadać uporządkowany katalog oferowanych audycji audiowizualnych.

Decydującą przesłanką był wymóg świadczenia usługi medialnej. Pojęcie to jest terminem podstawowym dla całej nowelizacji i zostało zdefiniowane na samym początku słowniczka (w art. 4 pkt 1 w/w ustawy). Określa zakres przedmiotowy ustawy i przesądza jakie podmioty, w tym również oferujące usługi na żądanie, będą zobowiązane do spełnienia podstawowych standardów, których wymaga dyrektywa.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji, „usługą medialną jest usługa w postaci programu albo audiowizualnej usługi medialnej na żądanie, za którą odpowiedzialność redakcyjną ponosi jej dostawca i której podstawowym zadaniem jest dostarczenie przez sieci telekomunikacyjne ogółowi odbiorców audycji, w celach informacyjnych, rozrywkowych lub edukacyjnych; usługą medialną jest także przekaz handlowy”.

Czytając tę definicję starannie, wyraźnie zwracając uwagę na jej poszczególne części składowe, bardzo szybko można pozbyć się podnoszonych przez media wątpliwości co do zakresu regulacji. Usługą medialną jest zatem przede wszystkim:

1) usługa – pojęcie to należy czytać zgodnie z art. 57 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jako wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem; interpretację tą bezpośrednio narzuca dyrektywa, co zostało wyraźnie wyjaśnione w uzasadnieniu do projektu Ministerstwa Kultury; taki zakres rozumienia tego terminu wprost wyłącza blogi i prywatne strony internetowe;

2) za którą jej dostawca ponosi odpowiedzialność redakcyjną – osobno zdefiniowaną w art. 4 pkt 3 w/w ustawy jako sprawowanie faktycznej kontroli nad wyborem audycji audiowizualnych i sposobem ich zestawienia w katalogu; co wyłącza z zainteresowania ustawy serwisy społecznościowe wymiany treści tworzonej przez użytkowników i platformy typu you tube;

3) której podstawowym zadaniem jest dostarczanie audycji – co wyłącza wszystkie usługi, gdzie przekaz treści audiowizualnych stanowi jedynie część uboczną usługi.

Nie miał być więc objęty regulacją podmiot, którego podstawowym zadaniem jest świadczenie innego rodzaju usług, a dodatkowo na swoich stronach internetowych umieszcza różnego rodzaju filmiki. Ani fryzjer, który zamieszczałby na swojej stronie filmy o stylizacji włosów, ani dealer samochodowy pokazujący nowe modele swoich aut, ani właściciel przedszkola, zamieszczający w sieci bajki dla dzieci, nie musieliby się obawiać nowych przepisów. Ich podstawowym zadaniem jest bowiem strzyżenie włosów, sprzedaż samochodów, uczenie i bawienie dzieci, a nie udostępnianie filmów w Internecie.

Pomimo jasności rozumienia pojęcia usługa przez prawników-ekspertów, w celu rozwiania wszelkich wątpliwości, w trakcie prac sejmowym dodano do pojęcia audiowizualna usługa medialna wyraźną przesłankę prowadzenia działalności gospodarczej jako warunek konieczny do objęcia przepisami ustawy. Dodatkowo wreszcie w art. 2 ust. 2 wprost przesądzono, że przepisów ustawy nie stosuje się do prywatnej korespondencji elektronicznej, elektronicznych wersji dzienników i czasopism oraz prasy internetowej. Jak widać jednak dla przeciwników ustawy nie miało to żadnego znaczenia. Nie pasowało do przyjętej z góry tezy.

Wszystkie te przepisy należało czytać łącznie, tworzyły one czytelny system prawny będący w pełni zgodny z zapisami dyrektywy o audiowizualnych usługach medialnych. Regulacji mieli zostać poddani tylko profesjonalni dostawcy usług na żądanie, prowadzący zarobkową działalność gospodarczą w zakresie udostępniania filmów na żądanie. Ustawodawca unijny uznał takie podmioty za konkurentów klasycznych nadawców. Dlatego oferowane audycje miały być uporządkowane w katalogu i nie mogły być rozproszone po serwisie, czy poprzecinane tekstem, jak ma to miejsce w blogach, forach dyskusyjnych czy na prywatnych stronach. Wszelkie przedsięwzięcia amatorskie i niekomercyjne pozostały zatem poza zainteresowaniem projektodawców, a zarzuty o ograniczaniu wolności słowa były nieuzasadnione.

Wykazy

Nawet najbardziej precyzyjne przepisy określające wymagania konieczne do spełnienia przez dostawców usług medialnych na żądanie wymagają wprowadzenia instrumentów zmierzających do ich przestrzegania. Mechanizm kontrolny miał zapewnić wykaz (a nie rejestr jak powszechnie podnoszono w mediach), do którego dostawcy usług na żądanie mieli być wpisywani.

Wykaz miał spełniać przede wszystkich funkcje informacyjne i identyfikacyjne oraz służyć określaniu jurysdykcji dostawców, czyli stwierdzeniu czy podlegają oni przepisom polskiej ustawy. Dostawcy mieli zgłaszać się do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji najpóźniej z chwilą rozpoczęcia świadczenia usługi medialnej na żądanie (nowy art. 45a ust. 1). Nie było więc mowy o jakimkolwiek uzależnianiu świadczenia działalności gospodarczej od uprzedniej decyzji administracyjnej organu regulacyjnego. Nie była przewidziana uprzednia możliwość badania na etapie zgłaszania, czy usługa spełnia standardy dyrektywy. Wpis był bezpłatny, a ponadto zupełnie automatyczny, bowiem Krajowa Rada nie miała możliwości odmowy.

Dyrektywa wprost nie nakazuje wprowadzić tego rodzaju instrumentów, motyw 19 jej preambuły wyraźnie wskazuje, iż „dyrektywa nie wpływa na odpowiedzialność państw członkowskich i ich organów w zakresie czynności organizacyjnych – w tym systemu koncesjonowania i zezwoleń administracyjnych”. Państwom członkowskim pozostawiona została zatem swoboda w zakresie doboru środków administracyjnych służących do kontroli przestrzegania przepisów dyrektywy. System zgłoszeniowy zaproponowany przez Ministerstwo Kultury do identyfikacji usług na żądanie nie był jedyny, jaki zastosowano w Unii Europejskiej. W wielu krajach wprowadzono bardziej restrykcyjne zasady rejestracji, w Hiszpanii np. publicznymi i regionalnymi rejestrami zostali objęci nie tylko dostawcy usług na żądania, ale również ich akcjonariusze i udziałowcy. Polski wykaz nie miał nic wspólnego z koncesjonowaniem Internetu, ani z administracyjnym zatwierdzaniem usług na żądanie, co wynikało wprost z przepisów ustawy.

powrót

koniec głównej treści